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银监会解读《商业银行资本管理办法（试行）》
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2012/9/25 阅读：1955次
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根据国务院第207次常务会议精神，6月8日，银监会发布了《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《资本办法》）。《资本办法》将于2013年1月1日起实施。银监会有关负责人就《资本办法》的相关问题回答了记者提问：
一、请介绍《资本办法》出台的国际背景。
答：全球金融危机以来，按照二十国集团领导人确定的改革方向，金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会积极推进国际金融监管改革。2010年11月，二十国集团首尔峰会批准了巴塞尔委员会起草的《第三版巴塞尔协议》（巴塞尔III），确立了银行业资本和流动性监管的新标准，要求各成员国从2013年开始实施，2019年前全面达标。2011年11月，二十国集团戛纳峰会要求各成员国带头实施国际新监管标准，并建立了国别评估机制。作为二十国集团、金融稳定理事会和巴塞尔委员会正式成员，我国实施银行业新监管标准既是履行国际义务的需要，也是推进中国银行业健康发展，更好地服务经济社会发展的重要举措。
二、实施《资本办法》对于我国银行业发展有哪些现实意义？
答：2012年1月召开的第四次全国金融工作会议明确要求，推动银行业实施国际新监管标准，建立全面审慎的资本监管和风险管理体系。2012年《政府工作报告》也明确将“推动实施银行业新监管标准”列为今年改革的重点任务之一。
近年来，我国银行业有序推进改革开放，不断提高资本和拨备水平，风险防控能力持续增强，为抵御金融危机的负面冲击，实现国民经济平稳健康发展做出了重要贡献。当前及今后一段时期，国际和国内的宏观经济环境存在很多不确定性。银行业稳步实施新的资本监管标准，强化资本约束机制，不仅符合国际金融监管改革的大趋势，也有助于进一步增强我国银行业抵御风险的能力，促进商业银行转变发展方式、更好地服务实体经济。一是有助于提升商业银行风险管控能力。《资本办法》严格了资本的定义，扩大了资本对风险的覆盖范围，构建了更完善的风险防控体系，增强银行体系应对外部冲击的能力。二是有助于引导商业银行转变发展方式。《资本办法》强化了商业银行的资本约束机制，推动商业银行从高资本消耗的规模扩张模式转向资本节约的内涵发展模式，提升发展质量。三是有助于促进商业银行支持实体经济发展。《资本办法》下调了对小微企业贷款、个人贷款的风险权重，降低了相关领域的信贷成本，引导商业银行加强对小微企业和个人消费的信贷支持，有效服务实体经济。
三、请介绍《资本办法》起草的基本思路。
答：《资本办法》起草坚持国际标准与中国国情相结合、巴塞尔II和巴塞尔III统筹推进，宏观审慎监管和微观审慎监管有机统一的总体思路。
《资本办法》全面引入了巴塞尔III确立的资本质量标准及资本监管最新要求，涵盖了最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求等多层次监管要求，促进银行资本充分覆盖银行面临的系统性风险和个体风险。《资本办法》整合了巴塞尔II和巴塞尔III在风险加权资产计算方面的核心要求，坚持资本计量的审慎性，扩大了风险覆盖范围，提高了监管资本的风险敏感性，合理设计各类资产的风险权重体系，允许符合条件的银行采取内部评级法计量信用风险资本要求，同时要求所有银行必须计提市场风险和操作风险资本要求。同时，《资本办法》还明确了商业银行内部资本充足评估程序、资本充足率监管检查等内容，同时规定银监会有权增加高风险资产组合和高风险银行的资本要求，并依据资本充足率水平对商业银行实施分类监管，采取一整套具有针对性和操作性的差异化监管措施，在坚持审慎监管的同时，体现资本监管的灵活性。
《资本办法》按照“实质重于形式”的原则，在总体上遵循并达到国际标准的前提下，依据国内相关法规，充分考虑国内银行经营管理实践和所面临的突出风险，坚持国内资本监管的成功经验，进一步明确了资本定义、资产风险权重、商业银行分类标准和分类监管措施等方面的监管要求。
四、请介绍《资本办法》的主要内容
答：《资本办法》借鉴国际资本监管新框架，在广泛吸收业界、学术界和相关部委意见的基础上，建立了与国际新监管标准接轨、适度前瞻、符合我国银行业实际的资本监管制度。《资本办法》主要内容包括：一是建立统一配套的资本充足率监管体系，二是严格明确了资本定义，三是扩大了资本覆盖风险范围，四是强调科学分类，差异监管，五是合理安排资本充足率达标过渡期。
《资本办法》采用了分层结构，包括正文和17个附件，正文包括10章，180条。《资本办法》正文总体上符合巴塞尔III的资本监管框架，突出总体性、原则性和制度性要求，除总则和附则外，其余八章内容分别是资本充足率计算和监管要求、资本定义、各类风险加权资产计算、商业银行内部资本充足评估程序、资本充足率监督检查内容和监管措施，以及信息披露等。《资本办法》附件包括支持正文的具体技术性要求，包括风险暴露分类、信用风险内部评级法的监管要求、市场风险内部模型法监管要求、操作风险高级计量法监管要求，以及其他风险的资本计量方法，如专业贷款、交易对手信用风险和资产证券化风险暴露等。
五、与国际新资本监管标准相比，《资本办法》在资本监管标准上有哪些异同？与其他国家的资本监管标准相比，《资本办法》设定的资本监管标准是否较高？
答：根据国际新监管标准，《资本办法》借鉴国际资本监管的有关成果，不仅涵盖巴塞尔II提出的最低资本要求、监督检查和信息披露的资本监管体系，而且规定了与巴塞尔 III一致的资本定义及合格标准，明确了覆盖信用风险、市场风险、操作风险的全面风险治理架构和审慎资本监管要求。因此，《资本办法》在资本要求、资本定义、风险加权资产计量和全面风险治理等各方面都保持了与国际新资本监管标准的基本一致。
目前，银监会对大型银行的资本充足率监管要求为11.5%，对中小银行的资本充足率监管要求为10.5%。即将出台的《资本办法》对于系统重要性银行和其他银行的资本充足率要求分别为11.5%和10.5%，与现行监管要求保持一致。
值得注意的是，巴塞尔III协议中的标准是国际资本监管的最低要求，巴塞尔委员会鼓励各成员国根据自身情况实施更为严格的资本监管标准。一些媒体和机构把巴塞尔III确定的国际资本监管最低要求误认为是国际监管的统一标准，进而认为我国的资本监管新标准偏高。实际上，欧盟、英国、瑞士、新加坡等已经或将要实施的监管标准都显著高于巴塞尔III的最低要求。例如，新加坡提出的核心一级资本充足率要求为9%，总资本充足率要求为12.5%；瑞士对系统重要性银行提出的核心一级资本充足率要求为10%，总资本充足率要求为19%。与上述国家的监管标准相比，《资本办法》确定的新资本监管标准并不高。
六、《资本办法》如何体现与我国银行业实际情况的结合？
答：《资本办法》在坚持与国际标准基本一致的前提下，注重与中国国情相结合，主要表现为以下特点：
一是下调了对小微企业、个人贷款及信用卡授信的风险权重。小微企业风险权重从100%下调至75%，未使用信用卡的信用转换系数从50%细分为20%和50%两个档次。二是鉴于国内银行贷款损失准备较高的实际情况，《资本办法》提高了实施内部评级法的商业银行超额贷款损失准备计入二级资本的上限。三是对银行已发行的不合格资本工具给予10年过渡期逐步退出，缓解银行资本补充压力。
同时，根据我国银行实际情况，在国际最低标准的基础上，《资本办法》也适当提高了部分监管要求。例如，考虑到我国商业银行资本构成中绝大部分是核心资本，《资本办法》规定核心一级资本充足率要求为5%，略高于国际规定的最低标准（4.5%）。目前，我国绝大多数商业银行已经达到这一监管要求，不会产生实质影响。
七、《资本办法》关于资本充足率监管要求有哪些新规定？
答：现行资本监管规则仅明确了商业银行的最低资本要求，即资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%。《资本办法》将商业银行资本充足率监管要求分为四个层次：第一层次为最低资本要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0—2.5%；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%；第四层次为根据单家银行风险状况提出的第二支柱资本要求。《资本办法》实施后，我国大型银行和中小银行的资本充足率监管要求分别为11.5%和10.5%，符合巴塞尔最低监管标准，并与国内现行监管要求保持一致。多层次的监管资本要求既符合巴塞尔III确定的资本监管新要求，又增强了资本监管的审慎性和灵活性，确保资本充分覆盖国内银行面临的系统性风险和个体风险。
八、《资本办法》关于监管资本的定义有哪些新规定？
答：本轮金融危机的突出教训之一就是欧美银行资本工具的损失吸收能力严重弱化，相当一部分资本工具不能在危机时期用于吸收损失，从而扩大了危机的负面影响。为此，巴塞尔III大幅度提高监管资本工具的质量要求，包括各类资本工具合格标准、资本扣除项目等。从国内实践来看，银监会长期坚持资本数量和质量并重的原则，国内银行资本质量明显高于欧美银行。因此，巴塞尔III提高资本质量标准对国内银行的影响很小。《资本办法》按照巴塞尔III的最新要求，明确了各类资本工具的合格标准和资本调整项目，特别是强化了对各类资本工具的损失吸收能力的要求；同时适度放松了国内现行规则中比巴塞尔III严格的资本扣除规定。为缓解商业银行补充资本的压力，《资本办法》允许商业银行在并行期内将更多超额贷款损失准备计入二级资本，并对国内银行已发行的不合格资本工具给予10年过渡期。
九、《资本办法》在资本覆盖风险范围方面有哪些新规定？
答：按照巴塞尔委员会的统一规定，《资本办法》扩大了资本覆盖风险的范围，不仅包括信用风险和市场风险，也将操作风险纳入资本监管框架；同时明确了资产证券化、场外衍生品等复杂交易性业务的资本监管规则，引导国内银行审慎开展金融创新。
十、《资本办法》关于资本充足率达标过渡期是如何安排的？
答：根据国内银行资本充足率水平，并考虑资本监管对信贷供给和经济发展的影响，《资本办法》设定了6年的资本充足率达标过渡期。商业银行应于2018年底前全面达到相关资本监管要求，并鼓励有条件的银行提前达标。过渡期内，未达标的银行将制定并实施分阶段达标规划，银监会将根据银行达标规划的实施进展，采取相应监管措施，而不是硬性要求在《资本办法》开始实施时就立即达标。
十一、资本计量高级方法的含义是什么？商业银行使用资本计量高级方法应达到什么条件？
答：《资本办法》所称的资本计量高级方法包括信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法。
巴塞尔II允许商业银行采用资本计量高级方法的目标是提高监管资本要求的风险敏感度、促进银行风险管理水平的提高。为防止商业银行使用模型进行资本套利，巴塞尔II和巴塞尔III对商业银行使用资本计量高级方法设定了一系列定性标准和定量标准。这些合格标准为国内银行审慎使用风险计量模型、提高风险管理能力提供标杆。
为确保资本计量的审慎性，《资本办法》借鉴巴塞尔II和巴塞尔III的相关要求，并结合国内银行实践，对使用各种资本计量高级方法提出了详尽的合规性要求，主要体现在《资本办法》附件3、4、5、9、11和13中，并且明确了商业银行使用资本计量高级方法的申请审批和持续监管程序和标准，以推动商业银行不断提升风险管理能力。
十二、《资本办法》如何对商业银行制定分类标准并分类监管？
答：按照资本充足水平对商业银行实施分类监管是行之有效的监管实践。我国现行资本监管规则将商业银行分为资本充足、资本不足和资本严重不足三类，三分类方法主要是基于2004年初国内银行资本充足率普遍不达标的实际而确定的。鉴于目前国内银行资本充足率已远高于最低资本要求，《资本办法》对商业银行分类标准和分类方法进行较大修改，依据资本充足水平将商业银行分为四类，分别为：第一类银行（满足全部四个层次资本监管要求的银行）；第二类银行（满足前三个层次资本要求[最低资本要求、超额资本要求和附加资本要求]，但未达到第四个层次资本要求[第二支柱资本要求]银行）；第三类银行（仅达到第一个层次资本要求[最低资本要求]，但未满足其它三个层次资本要求[超额资本要求、附加资本要求和第二支柱资本要求]的银行；第四类银行（未达到最低资本要求的银行）。《资本办法》还明确了随着资本充足率水平下降监管力度不断增强的一整套监管措施；《资本办法》实施后，商业银行若不能达到最低资本要求，将被视为严重违规和重大风险事件，银监会将采取严厉的监管措施。新的分类标准标志着我国资本监管的重点将转向达到最低资本要求但未满足全部监管资本要求的商业银行。
十三、在下一阶段，银监会将采取哪些措施落实《资本办法》及相关配套工作。
答：下一阶段，银监会将积极做好实施《资本办法》的配套工作。一是拓宽银行资本补充渠道。一方面鼓励商业银行提高利润留存比例，扩大内源性资本补充；另一方面积极探索通过发行优先股、创新二级资本工具或开拓境外发行市场等方式筹集资本。银监会已成立了“资本工具创新”课题组，就资本工具创新的配套政策进行前期研究。二是指导商业银行加强和改进资本管理。银监会将推动商业银行按照《资本办法》的要求，制定并实施过渡期内资本达标规划，推动商业银行科学发展，更好地发挥服务实体经济的作用。同时，批准符合条件的商业银行实施内部评级法。银监会也将配合有关部门，推动国内资产证券化市场发展，为商业银行主动调整资产负债表创造条件。三是完善实施配套机制，做好各项准备工作。目前，银监会已经建立资本充足率报表编制、信息系统开发、监管流程改造、宣传培训等相关工作机制，将于《资本办法》正式实施前完成各项准备工作。
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